La Constitución de 1991 y la democracia colombiana

Al cumplir 34 años, el pasado 4 de julio, nuestra Constitución enfrenta una situación ambigua: muchos colombianos (yo creería que la mayoría) la defienden por cuanto consideran que representa un gran avance democrático, que debe ser protegido. Sin embargo, ciertos sectores, en especial en círculos cercanos al presidente Petro, argumentan que la Constitución de 1991 requiere un rediseño total (e incluso que debería ser sustituida por otra) por medio de una asamblea constituyente convocada por una “octava papeleta”, por cuanto existiría un bloqueo institucional que impide transformaciones democráticas más profundas.

Especial Imaginar la Democracia

Este artículo discute entonces si la Constitución de 1991 es o no un buen marco jurídico para la democracia en Colombia, para lo cual recordará sus i) orígenes y sus ii) orientaciones esenciales, para luego iii) evaluar sus logros, pero también iv) sus promesas incumplidas. La conclusión a la que llego, que he planteado en varias columnas y artículos académicos previos, es que la Constitución de 1991 debe ser preservada y profundizada pues representa un acuerdo constituyente bien orientado y muy difícil de repetir, que permite seguir mejorando nuestra aún precaria democracia.

Esta tesis central no excluye reconocer que la Constitución requiere ajustes importantes, algunos de los cuales incluso podrían justificar una constituyente, pero con competencia limitada y que sea convocada conforme a los procedimientos jurídicamente válidos.

1. Los orígenes: un consenso difícil de repetir y bien orientado

Como lo ha argumentado Hernando Valencia Villa en su ya clásico libro Cartas de batalla, muchas (no todas) de nuestras constituciones previas fueron imposiciones que resultaron de la victoria hegemónica de una de las fuerzas en contienda. Por ejemplo, la de 1863 resultó del triunfo del radicalismo liberal, mientras que la ‘Regeneración’ conservadora impuso la de 1886. Esta tendencia a adoptar constituciones de vencedores limitó la capacidad pacificadora de esas constituciones, pues no todos se sentían reconocidos en ellas. Por eso, la Constitución de 1886 solo logró perdurar porque la importantísima pero olvidada reforma de 1910 le rompió su carácter excluyente y autoritario y permitió así varias décadas de paz en Colombia.

La Constitución de 1991 es, en cambio, muy distinta a esas cartas de batalla: no fue fruto de una imposición hegemónica, sino de un pacto de ampliación democrática entre fuerzas diversas que habían estado enfrentadas, algunas de ellas incluso por las armas.

En 1990, Colombia vivía una de sus crisis más profundas, con varios candidatos presidenciales asesinados, masacres recurrentes por grupos paramilitares, ataques guerrilleros, secuestros cotidianos, atentados narcoterroristas, etc. Además, existía un sentimiento de que la nuestra era una sociedad bloqueada, pues casi todos los esfuerzos precedentes de reformas constitucionales para fortalecer las instituciones habían fracasado.
En ese contexto, varios sectores muy diversos propusieron un proceso constituyente que permitiera superar las limitaciones de la Constitución de 1886, cuya legitimidad estaba en entredicho. Luego de complejas discusiones jurídicas y fuertes movilizaciones ciudadanas, que llevaron inicialmente a la llamada séptima papeleta y luego a un heterodoxo decreto de estado de sitio, avalado por la Corte Suprema de Justicia, el Gobierno de Virgilio Barco convocó a un pronunciamiento popular sobre una posible asamblea constitucional en la elección presidencial de mayo de 1990. El apoyo fue masivo: 5.236.863 votos a favor y 230.080 en contra, lo cual hizo posible la convocatoria de la Constituyente.

La composición de la Constituyente, electa en diciembre de 1990, fue muy pluralista para los estándares de la época en la que aún dominaba el bipartidismo: de los 70 constituyentes elegidos por voto popular, 19 eran de la AD-M19, dos de la Unión Patriótica, dos indígenas, dos cristianos no católicos, dos en representación de los estudiantes y de los jóvenes. Además, tres delegatarios más provenían de grupos guerrilleros que se desmovilizaron con posterioridad a las elecciones y durante el desarrollo de las deliberaciones de la asamblea. Más del 40 por ciento de los constituyentes no hacían entonces parte de los partidos liberal y conservador, que tradicionalmente habían dominado la política electoral colombiana.

En la Constituyente participaron entonces élites económicas y de los partidos tradicionales, guerrillas desmovilizadas y representantes de otras fuerzas sociales, que en el pasado habían tenido una participación débil en el sistema político, como los sindicatos, los indígenas, los estudiantes o las mujeres. Además, no hubo ningún actor hegemónico, por lo cual fueron necesarios los acuerdos. Y estos se lograron.
Una imagen expresa con fuerza el consenso alcanzado: la promulgación de la Constitución fue realizada por sus tres copresidentes: Álvaro Gómez Hurtado, quien había sido hasta ese momento el más duro representante de la derecha colombiana; Antonio Navarro, jefe de la recién desmovilizada guerrilla M-19, la cual había secuestrado a Gómez Hurtado tan solo tres años antes; y Horacio Serpa, quien representaba en ese entonces a la izquierda del partido Liberal. Es como si hoy una nueva constitución fuera promulgada por Gustavo Petro, Rodrigo Londoño (Timochenko) y Álvaro Uribe Vélez. Algo muy, pero muy difícil, de alcanzar.

2. La orientación de la Constitución de 1991: un pacto de ampliación democrática

La composición de la asamblea fue entonces muy pluralista para los estándares colombianos y funcionó a través del consenso. En ese marco, el diagnóstico subyacente de la mayor parte de los delegatarios pareció ser el siguiente: la exclusión, la falta de participación y la debilidad en la protección de los derechos humanos eran los factores básicos de la crisis colombiana, por lo cual era necesaria una profunda transformación democrática de la sociedad colombiana. La asamblea respondió entonces a la profunda crisis nacional de finales de los ochenta con una apuesta audaz: Colombia no necesitaba menos democracia sino más democracia; no requería menos derechos, sino más derechos.

La Constitución de 1991 no es entonces un texto que mira hacia atrás, sino que se proyecta al futuro: no intenta codificar las relaciones de poder existentes, sino que proyecta un modelo de sociedad a construir. Es pues, una constitución “aspiracional”, según la califica el colega Mauricio García, o una constitución “transformadora”, en la terminología de otros autores.

La Constitución de 1991 no es un texto que mira hacia atrás, sino que se proyecta al futuro: no intenta codificar las relaciones de poder existentes, sino que proyecta un modelo de sociedad a construir

Esto explica su orientación ideológica y muchos de sus contenidos normativos: la ampliación de los mecanismos de participación, la imposición al Estado de deberes de justicia social e igualdad, el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural como elementos de la nación colombiana y la incorporación de una rica carta de derechos, junto con nuevos mecanismos judiciales para su protección. En particular, la Constitución no solo recoge los clásicos derechos civiles y políticos, sino que también incorpora los derechos sociales y los colectivos, como el medio ambiente o el derecho a la paz. Además, la Constitución de 1991 atribuye una especial fuerza jurídica y jerarquía a los derechos humanos, señalando que deben ser directamente aplicados por los jueces, por lo cual tiene, como lo señaló el entonces magistrado Carlos Gaviria, vocación de aplicación judicial.

3. Los logros de la Constitución de 1991

Por su contenido progresista y gracias a la labor de la Corte Constitucional, la Constitución dinamizó una verdadera “revolución de los derechos”, como lo resaltaba el recordado colega Juan Jaramillo: gracias a la tutela y otras acciones judiciales, los ciudadanos se apropiaron de los derechos fundamentales en su vida cotidiana.
La Constitución posibilitó así una muy robusta protección de la autonomía personal, con avances significativos como el reconocimiento al derecho al aborto de las mujeres, la despenalización del consumo de sustancias psicoactivas y la eutanasia. Igualmente, la Constitución permitió superar la discriminación de las minorías religiosas, al materializar la laicidad del Estado. Y poblaciones históricamente discriminadas como las mujeres, la población LGBTI, los indígenas, los afrodescendientes o los campesinos han logrado avances notables en el reconocimiento efectivo de sus derechos.

Posibilitó una muy robusta protección de la autonomía personal, con avances significativos como el reconocimiento al derecho al aborto de las mujeres, la despenalización del consumo de sustancias psicoactivas y la eutanasia

La Constitución ha sido también innovadora a nivel mundial en materia ambiental, pues consagró tempranamente el derecho al ambiente y que el desarrollo debía ser sostenible. Igualmente, la jurisprudencia ha hecho avances notables, incluyendo criterios para enfrentar el cambio climático, como la sentencia T-123 de 2024, que analiza el desplazamiento debido a factores ambientales y enfatiza que las autoridades deben tomar medidas de adaptación frente al cambio climático. O la sentencia C-280 de 2024, que aclaró que los estudios de impacto para licencias ambientales deben incluir una evaluación de las repercusiones sobre el cambio climático de los proyectos. Contrariamente a lo argumentado por el presidente Petro, no es necesaria ninguna reforma constitucional para enfrentar el cambio climático. El marco constitucional es robusto y suficiente; lo que falta son políticas públicas concretas de mitigación y adaptación para hacerle frente a la crisis climática.

Fuera de esa revolución de los derechos y ambiental, la Constitución logró una limitación del autoritarismo presidencial. Recordemos que durante la vigencia de la anterior Constitución vivíamos permanentemente en estado de sitio. Esto terminó con la Constitución de 1991, porque el control por la Corte Constitucional limitó el abuso de esos poderes de excepción. Un estudio realizado con Mauricio García en 2005, disponible en la página web de Dejusticia, mostró que el tiempo vivido por los colombianos en estados de excepción cayó de 80 por ciento en la década de los ochenta a menos del 20 por ciento a partir de la introducción de la Constitución de 1991 y del control judicial de la Corte.

Fuera de esa revolución de los derechos y ambiental, la Constitución logró una limitación del autoritarismo presidencial

Otra forma eficaz en que la Carta de 1991 ha limitado el autoritarismo presidencial fue el control a los riesgos de populismos autoritarios. La histórica sentencia C-141 de 2010 declaró la inconstitucionalidad de la ley que convocaba a un referendo que buscaba permitir una segunda reelección de Álvaro Uribe. La Corte evitó entonces que se manipularan las reglas electorales y constitucionales para perpetuar en el poder a dicho presidente, con lo cual se habría resquebrajado gravemente el Estado de derecho y la propia democracia. La Corte jugó entonces una de las funciones esenciales del juez constitucional, como la han desarrollado teóricos como Carlos Santiago Nino o John Hart Ely, que es la protección de los procedimientos democráticos contra uno de los riesgos más usuales que éstos tienen, que es la tendencia de las mayorías que ocupan ocasionalmente el poder de intentar perpetuarse en él.

4. Limitaciones y promesas incumplidas

A pesar de esos avances notables, es indudable que varias promesas de la Constitución de 1991 no han logrado materializarse. Destaco cuatro importantes.

A nivel de la paz y la violencia, sus resultados son ambiguos. A pesar de haber sido concebida como un tratado de paz entre los colombianos, lo cierto es que los años noventa y el inicio de este siglo fueron el período más intenso del conflicto armado. Sin embargo, el saldo en términos de paz no es totalmente negativo: la incorporación constitucional del derecho internacional humanitario morigeró las crueldades de la guerra y la Constitución fue un buen marco para la desmovilización de los paramilitares y, en especial, para poner fin al conflicto armado con las antiguas Farc.

Sus resultados en términos de igualdad también son ambiguos. La Constitución ha ayudado a visibilizar y reducir muchas discriminaciones por razones de raza, sexo y orientación sexual y ha contribuido a que exista una cultura jurídica y política más igualitaria. Además, la constitucionalización de los derechos sociales y el aumento del gasto social han ayudado a reducir la pobreza y han permitido mejoras importantes en el acceso a esos derechos de las poblaciones más vulnerables. Sin embargo, en estos treinta años no ha habido reducciones significativas de la desigualdad en ingresos y propiedad y tampoco ha mejorado la movilidad social, lo cual es decepcionante.

Sin embargo, en estos treinta años no ha habido reducciones significativas de la desigualdad en ingresos y propiedad y tampoco ha mejorado la movilidad social

Tercero, a nivel de la forma de gobierno, la Constitución le apostó a un fortalecimiento del Congreso, de la rama judicial y de otros órganos autónomos, como los entes de control, a fin de superar el hiperpresidencialismo que caracterizó a la Constitución de 1886. Sin embargo, los ires y venires en torno a la posibilidad de reelección muestran que no hemos podido superar realmente los defectos del presidencialismo, por ejemplo, en términos de riesgos de autoritarismo y polarización. Pero yo creo que esta situación es consustancial a esta forma de gobierno presidencial, por lo cual, en un artículo previo en este proyecto de ‘Imaginar la Democracia’ he defendido la necesidad de transitar en América Latina a formas parlamentarias o semiparlamentarias de gobierno.

Los ires y venires en torno a la posibilidad de reelección muestran que no hemos podido superar realmente los defectos del presidencialismo, por ejemplo, en términos de riesgos de autoritarismo y polarización

Finalmente, una apuesta clave de la Constitución fue profundizar la democracia local a través del fortalecimiento de la autonomía decisoria y económica de las entidades territoriales. Pero no solo ha habido contrarreformas que han limitado los recursos transferidos a los departamentos y municipios, sino que los resultados de estos esfuerzos descentralizadores son pobres. Muchas entidades territoriales han sido infiltradas en ciertos momentos por actores armadas o han sido capturadas por redes de clientela. Esto puede deberse a que la Constitución no optó realmente por transitar a un nuevo ordenamiento territorial, con unas pocas regiones fuertes, sino que mantuvo una multiplicidad de departamentos disímiles y en general poco funcionales. El ordenamiento territorial parece ser aún una tarea pendiente.

5. Conclusiones y perspectivas

El análisis precedente muestra que la Constitución de 1991 dista de ser perfecta y que varias de sus promesas no se han materializado. Sin embargo, no solo esta constitución ha permitido avances democráticos muy considerables, sino que, además, sus orientaciones ideológicas y en términos de derechos y sus mecanismos de protección son acertadas y muy valiosas. No podemos retroceder en estos campos.

De otro lado, la Carta de 1991 es aún un marco jurídico en que la gran mayoría de los colombianos nos reconocemos, a pesar de nuestras divisiones, lo cual deriva en gran medida de que esta constitución fue fruto de un consenso político y social notable en 1991. Y eso no es fácil de lograr, como lo evidencia nuestra historia constitucional y la experiencia reciente de Chile, que no logró concertar un nuevo ordenamiento constitucional en que los chilenos se sintieran representados.

La Carta de 1991 es aún un marco jurídico en que la gran mayoría de los colombianos nos reconocemos, a pesar de nuestras divisiones

No debemos entonces sacralizar la Constitución de 1991, ni tampoco demonizar la posibilidad de una constituyente. Nuestro ordenamiento constitucional requiere ajustes institucionales y es posible que algunos (como adoptar una forma parlamentaria de gobierno, que algunos hemos defendido, o desarrollar un genuino reordenamiento territorial) necesiten de una constituyente. Pero para no poner en riesgo la Constitución de 1991, debe tratarse de una constituyente con competencia limitada y que sea convocada conforme al procedimiento de reforma constitucional previsto en la propia Constitución. No puede ser una constituyente soberana y por fuera de esos procedimientos constitucionales, como la sugerida por el ministro de Justicia Montealegre, que surgiría de una votación en las elecciones de marzo. Esa convocatoria por firmas o por una supuesta octava papeleta carece de cualquier base jurídica. El mecanismo jurídico previsto hoy para la convocatoria a una constituyente comienza ineludiblemente por una ley aprobada por el Congreso y revisada por la Corte Constitucional. Cualquier otra vía implica una ruptura constitucional por cuanto Colombia, a diferencia de lo que aconteció en 1990, no vive un momento constituyente que justifique intervenciones extrainstitucionales y soberanas del poder constituyente.

Nuestro ordenamiento constitucional requiere ajustes institucionales y es posible que algunos (como adoptar una forma parlamentaria de gobierno o desarrollar un genuino reordenamiento territorial) necesiten de una constituyente

Las discusiones sobre cuáles ajustes requiere nuestro ordenamiento constitucional para profundizar nuestra democracia son importantes y deben hacerse. Sin embargo, es irresponsable que el Gobierno promueva una constituyente confusa y sin bases jurídicas que no solo incrementa la polarización, sino que pone en riesgo ese marco común de entendimiento entre los colombianos que hasta ahora ha sido la Constitución de 1991, que nos ha permitido avances democráticos indudables.