Organizaciones internacionales, gobernanza global y democracia: un intento de síntesis

No es una coincidencia que en los últimos tiempos estemos hablando simultáneamente de la crisis de la democracia y la crisis de las organizaciones internacionales. Ambas cosas, aunque a ritmos distintos, se consolidan en el contexto del orden liberal internacional que hoy muchos diagnostican como herido de muerte. Existe, ciertamente, una retroalimentación permanente entre las instituciones globales y regionales, y las reglas del juego democrático. Tan profunda es esta retroalimentación, que casi no tiene sentido preguntarse quién va primero o cuál de las dos es más importante. Hay una relación de codependencia y reconocerla puede ser el inicio de una solución, o la maldición definitiva para ambas. 

Por esta razón, vale la pena hacer una desagregación analítica de la consabida crisis. Solo identificando sus distintos componentes, es posible empezar a construir soluciones en ambos niveles. Este escrito es una contribución pequeña en esa dirección. 

Especial Imaginar la Democracia

Para empezar, es preciso señalar que la crisis de las organizaciones internacionales dedicadas —total o parcialmente— a la consolidación de la democracia, tiene una dimensión coyuntural y otra más estructural. En lo coyuntural, la crisis de estas organizaciones se le atribuye, principalmente, a su ineficiencia y a su ilegitimidad. Son ineficientes porque a todas luces no cumplen con sus propósitos más fundamentales y son ilegítimas porque sus mecanismos de toma de decisiones no son democráticos e inclusivos: al contrario, parecen solo representar a algunos de los más poderosos estados del sistema internacional. 

En lo coyuntural, la crisis de las organizaciones internacionales dedicadas —total o parcialmente— a la consolidación de la democracia, se le atribuye, principalmente, a su ineficiencia y a su ilegitimidad

Estas dos dimensiones obviamente están interrelacionadas: cuando los procesos de toma de decisiones están basados en el consenso y en la participación universal, rara vez se llega a decisiones contudentes. En otras palabras, la legitimidad y la eficiencia están en abierta tensión y dicha tensión solo se profundiza cuando la polarización política está al alza. El caso de las Américas y la OEA es probablemente el ejemplo más elocuente de este fenómeno. Pero las formas de tomar decisiones que se apartan de la inclusión también conllevan grandes dosis de ilegitimidad que terminan por erosionar la reputación de las organizaciones internacionales y por tanto, también producen ineficiencia. Así que el dilema no es, desde ningún punto de vista, fácil de resolver. 

En el plano estructural, las cosas son aún más complicadas. Desde hace ya tiempo viene haciendo carrera un argumento según el cual las organizaciones multilaterales, en la medida en que crecieron y se hicieron más poderosas, empezaron a minar y erosionar las democracias en el ámbito de lo doméstico. Para muchos, las instituciones internacionales fortalecidas comenzaron a usurpar funciones de los gobiernos democráticamente electos, y ello solo se hace más grave si se tiene en cuenta que no rinden cuentas y que, por supuesto, no son democráticamente elegidas. En Colombia, la derecha empezó a articular este argumento con el objetivo de deslegitimar –y por tanto, debilitar– la presencia de algunas de las agencias de Naciones Unidas en el país. Es el mismo argumento que esgrimen los neo-conservadores desde la era Bush Junior y parte de la plataforma de la derecha en varios países europeos. 

Desde hace ya tiempo viene haciendo carrera un argumento según el cual las organizaciones multilaterales, en la medida en que crecieron y se hicieron más poderosas, empezaron a minar y erosionar las democracias en el ámbito de lo doméstico

Para añadirle insulto a la injuria, las organizaciones internacionales muchas veces son presentadas como distantes, elitistas, albergadoras de una tecnocracia rancia y cada vez más separadas de la voluntad de los estados. Incluso, y en ocasiones, a veces se las percibe como abierta y explícitamente adversas a los intereses de los estados. El argumento de Trump para sacar a Estados Unidos de una buena parte de esas instituciones es justamente ese: se trata de espacios que ya no marchan paralelos a los intereses de Washington, sino que, al contrario, minan su poder y le apuntan a su debilitamiento como potencia constantemente. 

Las organizaciones internacionales muchas veces son presentadas como distantes, elitistas, albergadoras de una tecnocracia rancia y cada vez más separadas de la voluntad de los estados

Entre más supranacionalidad y más fortaleza tienen esas instituciones, más contundente es esta crítica. En el caso de Europa, el que la Unión Europea haya asumido funciones que eran tipicamente privilegio de los estados (v.gr. política monetaria, política exterior, política de seguridad, para mencionar solo algunas) le ha valido una arremetida fuerte de los partidos de derecha y de partes importantes del electorado. Por eso, muchas veces la crítica política contra las organizaciones internacionales tiene tintes nacionalistas y por eso es perfectamente formulable desde la izquierda y desde la derecha. En otro caso paradigmático, tanto la izquierda como la derecha latinoamericanas han atendado directamente y sin pudor contra el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.

En medio de un panorama tan sombrío, sin embargo, es preciso retornar a los orígenes de estas organizaciones y retomar el servicio que le han prestado a nuestras democracias para tal vez, desde allí, empezar su reformulación y por tanto, encontrar en este punto de partida la salida a la crisis por la que atraviesan. Pero para hacer eso, tal como lo señalan Keohane, Macedo y Moravcsik en su artículo del año 2009 Democracy-Enhancing Multilateralism, es preciso empezar por superar tres falacias comunes que se usan a la hora de discutir el papel de las organizaciones internacionales en la consolidación de las democracias. 

La primera falacia consiste en afirmar que se necesita completa y absoluta soberanía para consolidar la democracia a nivel interno. En otras palabras, que aquello concerniente a la elección y profundización del regimen político es un asunto absolutamente interno y que nadie externo debe involucrarse en ello. No solo es es esto prácticamente imposible en la era de la globalización (por más debilitada que esté) sino que ademas, las sociedades pueden y de hecho, deciden, hacer parte de arreglos internacionales que les permiten alcanzar objetivos internos como consolidar la democracia. Eso no solamente es normal, sino que además es deseable. 

La segunda falacia consiste en asumir que las instituciones democráticas internas existentes siempre adhieren a altísimos estándares democráticos. Como lo sugieren los autores, muchos romantizan a las instituciones internas cuando diversos mecanismos de representación política y de deliberación frecuentemente contienen sesgos, imperfecciones y debilidades que bien pueden ayudar a corregir las organizaciones multilaterales.

Finalmente, la tercera falacia confunde el ideal de “democracia constitucional” con una simple maximización de la participación popular. Entender la democracia solamente como un lugar de decisión de las mayorías electorales ciertamente le da piso a la idea de que cualquier cosa que hagan las organizaciones internacionales para ayudar, constituye una forma de erosionar la democracia y no lo contrario. Pero el fortalecimiento de las instituciones y el Estado de derecho, la división de poderes, la protección de los derechos de las minorías y la deliberación, son todas cosas que hacen parte integral de la democracia y que se pueden lograr y mejorar con ayuda de las organizaciones internacionales. 

Entender la democracia solamente como un lugar de decisión de las mayorías electorales ciertamente le da piso a la idea de que cualquier cosa que hagan las organizaciones internacionales para ayudar, constituye una forma de erosionar la democracia y no lo contrario’

De lo anterior se desprende que las organizaciones internacionales tienen mucho espacio para ayudar a consolidar los regímenes democráticos. Keohane, Macedo y Moravcsik insisten en que pueden ayudar a restringir el poder de las facciones con intereses especiales, en la medida en que delegarle a un tercer actor imparcial —que no responda a ningún tipo de interés— ciertas tareas, evita que ese espacio de la política pública sea capturado por intereses especiales. Ese ha sido el caso con las políticas sociales y de desarrollo y la delegación parcial de su implementación a agencias de Naciones Unidas en varios lugares del Sur Global. Otro ejemplo es la delegación parcial de la autoridad y la adjudicación judicial a ciertos organismos internacionales cuando el poder judicial interno es capturado por facciones políticas o es altamente ineficiente. 

Las organizaciones internacionales tienen mucho espacio para ayudar a consolidar los regímenes democráticos

Las instituciones internacionales son también fundamentales a la hora de proteger los derechos individuales cuando las preferencias de las mayorías atentan contra los mismos. También han contribuido a mejorar la calidad de la deliberación democrática, proveyendo de dosis fundamentales de conocimiento que sirven para mejorar la naturaleza de la argumentación y formular políticas públicas sobre la base de la evidencia. Finalmente, y de esto es testigo de excepción Colombia, las organizaciones internacionales también son claves en el proceso de asesorar la construcción e implementación de políticas públicas basadas en la evidencia y subsanan, en este sentido, debilidades estructurales del Estado. 

Las instituciones internacionales son también fundamentales a la hora de proteger los derechos individuales cuando las preferencias de las mayorías atentan contra los mismos

Mucho es lo que se ha hecho y mucho lo que está por hacerse. La mejor forma de iniciar una conversación sensata, moderada y basada en la evidencia que nos lleve a formular soluciones eficaces para fortalecer ambos, democracia e instituciones internacionales, está en construir sobre lo construido. Las propuestas que parten de incitar una solución tipo ‘tierra arrasada’ están más cerca del dogmatismo y del populismo y pueden poner nuestros avances como sociedad y como comunidad internacional en altísimo riesgo. Debemos empezar por imprimirle un poco de mesura y de pragmatismo a nuestra conversación nacional e internacional sobre estos temas, si lo que queremos es superar los obstáculos claros y las ineficiencias grandes que tanto democracia como organizaciones internacionales nos plantean en la actual coyuntura.