Lo que falta en la ley de competencias

El borrador del proyecto de Ley de Competencias que el Gobierno divulgó para el debate público antes de presentarlo al Congreso es farragoso (176 páginas y 201 artículos), pero a pesar de esa extensión no cumple con todo lo establecido en el Acto Legislativo (AL) 03/2024 que reformó el Sistema General de Participaciones (SGP), no tanto por lo que dice el texto, sino por lo que deja de decir.

La Ley de Competencias está llamada a ser la ley más importante de este cuatrienio porque debe establecer las bases para cerrar las enormes brechas regionales que hoy existen y avanzar en la descentralización fiscal y administrativa del país, con mayor autonomía de las regiones y la consecuente menor dependencia del Gobierno nacional. Esto no es solo un problema de traslado de recursos, sino que requiere una profunda reestructuración de todo el aparato estatal y un fortalecimiento de las capacidades institucionales y técnicas de los entes territoriales. Sin embargo, el borrador no llena estas expectativas y deja sin resolver serios problemas de la reforma al SGP.

Lo que debe incluir la Ley de Competencias

Según el Acto Legislativo AL, el principal objetivo de la Ley de Competencias es “el cierre de brechas sociales, económicas e institucionales entre los territorios”, para lo cual debe “efectuar los ajustes necesarios a la estructura de la administración pública, en razón de la transferencia de competencias de la que trata el presente artículo, garantizando la eficiencia del gasto público y evitando la duplicidad de funciones entre los distintos niveles de gobierno”.

También se ordenó en el AL que la transferencia de nuevos recursos a los entes territoriales debería ir acompañada de manera simultánea con la transferencia de competencias y gastos del Gobierno central a las regiones, de manera que no se incrementara el gasto público y se garantizara la sostenibilidad fiscal del Estado

En este marco, la misma reforma estableció que la Ley debería tener en cuenta por lo menos siete fines:

⦁    Definir la distribución de competencias y recursos entre el Gobierno nacional y las entidades beneficiarias del Sistema.
⦁    Definir los mecanismos para garantizar el fortalecimiento en la capacidad institucional de planeación y ejecución de políticas sectoriales.
⦁    Definir los mecanismos financieros y operacionales de acompañamiento técnico y fortalecimiento institucional.
⦁    Definir los mecanismos de gradualidad, diferenciación territorial y acompañamiento técnico.
⦁    Establecer un modelo de gobierno abierto unificado de las entidades beneficiarias, para asegurar la transparencia en el manejo y gestión de los recursos del SGP.
⦁    Definir los mecanismos de articulación e integración de la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral, así como un sistema único público de información.
⦁    Promover, con recursos del SGP, la financiación de proyectos subregionales y favorecer la asociatividad regional.

A esto se debe añadir que el AL, sin asignar porcentajes específicos, también estableció que el SGP debía garantizar la universalidad de la cobertura en los sectores de salud, educación y agua para el consumo humano y que la ley debía determinar una participación especial para los municipios de menores categorías y población.

El borrador del proyecto avanza en varios de estos propósitos, y resulta imposible en el espacio de esta columna un análisis de todo su contenido. Tan solo me referiré al problema económico que implica la redistribución de recursos para lograr el objetivo central de cerrar las brechas entre los territorios.

Las cuentas de la lechera

El proyecto es generoso en la distribución de recursos. Además de los porcentajes de recursos asignados a los sectores tradicionales (educación, salud y agua potable), el proyecto define nuevos beneficiarios que recibirán el 4 por ciento del SGP: los resguardos indígenas, municipios ribereños del Magdalena, el PAES y el FONPET. Adicionalmente, destina otro 5 por ciento a la constitución del Fondo de Ahorro y Estabilización del Sistema General de Participaciones. Como si sobrara la plata, también busca financiar parte de la reforma a la salud que se discute en el Congreso con los mismos recursos del SGP.

Todos son objetivos deseables, pero, como en las cuentas de la lechera, se está gastando una plata que no existe porque no especifica de dónde van a salir esos recursos para lograrlo. Según lo ordena el AL, para que se transfieran recursos adicionales al SGP debe haber una reducción equivalente de gastos y competencias del Gobierno nacional que deben ser trasladados a las regiones, y el borrador no dice nada de cuáles ni de cuánto.

El gran problema no resuelto es que si unas regiones o sectores van a recibir ahora un porcentaje mayor del SGP, debe haber otras u otros que deben asumir los gastos que traslade el Gobierno central, y los deben financiar con sus recursos propios, lo que implica que deben reducir otros gastos en su presupuesto.

Un sencillo ejemplo numérico que se presenta en el cuadro siguiente sirve para ilustrar el problema. Supongamos que en la situación actual del 100 por ciento de los gastos del Gobierno se dedican el 20 or ciento al SGP, el cual se distribuye entre dos departamentos, el A que recibe el 75 por ciento del SGP (15 del total) y el B que recibe el 25 por ciento (5 del total).

Con la reforma se van a incrementar en un 40 por ciento los recursos del SGP, o sea que pasarían de 20 a 28, pero para cerrar las brechas este incremento se destina en su totalidad al Departamento B, que entonces pasa a recibir 13 (cambio resaltado en verde), mientras que el Departamento A sigue recibiendo lo mismo que antes de la reforma.

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Para cumplir con lo establecido en el AL y no incrementar el déficit fiscal, se deben trasladar competencias y gastos del Gobierno central por el mismo monto en que se incrementó el SGP, es decir 8, de manera que los otros gastos del Gobierno se reducen de 80 a 72 (cambio resaltado en amarillo).

Estos gastos y competencias se trasladan solo al Departamento A, pues si se trasladaran al B este no podría aumentar su gasto social y no se cerrarían las brechas. En consecuencia, el Departamento A debe reducir otros gastos que está financiado con recursos propios, los cuales pasan de 40 a 32 (cambio resaltado en rojo).

El borrador del proyecto no dice nada de cuáles son esos gastos y competencias que se trasladarán, ni mucho menos quién los va a asumir. ¿Qué gobernador o alcalde está dispuesto a hacerlo?