Lo único “emergente” en la emergencia es la improvisación

Decretada la suspensión de las normas dictadas hasta el momento por la Corte Constitucional dentro de la emergencia económica, sigue ahora el juzgamiento por el juez constitucional del decreto madre de la emergencia. Es una importante novedad: hasta el momento la Corte Constitucional no había aplicado el mecanismo de la suspensión provisional. Es una nueva jurisprudencia que en este caso resulta muy útil pues ya se habían recaudado más de 800.000 pesos al amparo de decretos tributarias que tienen toda la apariencia de ser inconstitucionales. En dos o tres semanas se espera un fallo de fondo por la Corte.

Quiero aprovechar esta ocasión para echar una mirada a lo que viene: el fallo de fondo. Todo sugiere que el decreto madre seguirá la suerte de los decretos congelados al ser suspendidos.

Me encuentro en Cartagena en las jornadas anuales del Instituto de Derecho Tributario (ICDT). No recuerdo una coincidencia académica más resonante como la que se ha percibido en este evento sobre la inconstitucionalidad de la emergencia económica.

La emergencia ha roto con el principio cardinal de los estados de excepción previstos en la Carta Política, según el cual, las causas aducidas deben ser imprevistas y emergentes. Ninguna de las causales aducidas en esta ocasión por el Gobierno cumple con este requisito fundamental.

En el concepto que me fue solicitado por la Corte Constitucional sobre esta materia, pude escribir lo siguiente (que creo útil divulgar ahora con fines pedagógicos). 

RESPUESTA A LAS PREGUNTAS FORMULADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL

Bogotá, 21 de enero de 2026

Señores

Corte Constitucional 

ASUNTO: Oficio No. PC-005/26. Expediente RE-387, Decreto legislativo 1390 de 22 de diciembre de 2025, por el cual se declara el estado de emergencia y social en todo el territorio Nacional – Magistrado sustanciador Dr. Carlos Camargo.

1. Procedo a responder las preguntas que me ha formulado la honorable Corte Constitucional en el trámite de constitucionalidad del Decreto legislativo 1390 de 22 de diciembre de 2025.
2. En concreto el honorable magistrado sustanciador solicita nuestra opinión “sobre la manera como el decreto ley 1390 de 22 de diciembre de 2025 cumple o no con los tres presupuestos para la declaratoria del estado de emergencia (fáctico, valorativo y de suficiencia)”.
3. La conclusión general de este escrito es la de que el decreto ley 1390 de 22 de diciembre de 2025 no cumple con ninguno de los tres presupuestos requeridos por la jurisprudencia constitucional para atribuirle a este decreto la condición de norma ajustada a la Carta política. Por lo tanto, a nuestro entender debería declararse la inconstitucionalidad de dicho decreto ley 1390 del 22 de diciembre de 2025. A continuación, se exponen con más detalle las razones para sustentar lo anterior.
4. En primer lugar, el decreto ley 1390 del 22 de diciembre de 2025 no cumple con la condición indispensable para sustentar una declaratoria de estado de emergencia, previsto en el artículo 215 de la Carta. Este a nuestro entender, es la razón principal que debe tener en cuenta la alta corporación al pronunciarse sobre la conformidad con la Carta política de la norma citada.
5. Cuando se revisan las causales incluidas en el considerando 28 del decreto ley 1390 del 22 de diciembre de 2025 se encuentra que ninguna de ellas satisface la condición exigida en esta excepción de constitucionalidad para justificar su expedición, toda vez que de ninguna de ellas puede predicarse su condición de hecho inesperado o emergente en el ámbito económico y financiero del país.

6. Para corroborar lo que acaba de afirmarse vamos a hacer un breve repaso de las causales que soporta, según el gobierno, la necesidad imperiosa de declarar la emergencia económica y social.

   1. La primera causal invocada en el decreto matriz es “la obligatoriedad del cumplimiento del auto de la Corte Constitucional relacionada con la UPC de salud”.

      Comentario: no deja de ser extraño y además rechazable desde todo punto de vista constitucional que se invoque como causa emergente e inesperada la necesidad de cumplir con el auto de la Corte Constitucional que se refirió a la UPC de salud. 

      Si esta idea llegara a abrirse camino en nuestro derecho constitucional llegaríamos a la conclusión disparatada de que el cumplimiento de los autos y mandatos de la Corte Constitucional se convierten en hechos emergentes e inesperados que justificarían la expedición de la emergencia económica y social.

      Sería esta una doctrina de graves e incalculables consecuencias que, prácticamente vaciaría de sentido los pronunciamientos del juez constitucional que, en vez de cumplirlos puntualmente el gobierno, entrarían a utilizarlas como fundamento de un estado de excepción constitucional.

   2. Se considera también en el decreto base del estado de excepción que “la garantía de seguridad ciudadana o recientes alteraciones de orden público y protección por agravamiento del riesgo por atentados a líderes sociales, defensores de derechos humanos y candidatos para las próximas elecciones” es también un hecho inesperado y emergente que justifica la declaración de la emergencia económica y social.

      Comentario: no es necesario hacer una investigación muy detallada de las noticias que los medios traen diariamente para concluir que la segunda razón invocada, a saber, el riesgo corrido por atentados a líderes sociales, defensores de derechos humanos y candidatos para las próximas elecciones, no es – infortunadamente– algo que se pueda catalogar como emergente o inesperado. Es, tristemente el pan diario que trasmiten los medios de comunicación social a la ciudadanía desde hace ya varios años. Estamos frente a la evidencia de un preocupante fenómeno de inseguridad, pero de ninguna manera frente a un inesperado riesgo de seguridad como se invoca en el decreto.

7.  El decreto matriz de la emergencia económica y social de 2025 invoca como tercera razón para sustentar la declaración de emergencia económica y social la “no aprobación por parte del Congreso de dos proyectos sucesivos de ley de financiamiento para las vigencias fiscales de 2025 ($12 billones) y 2026 ($16.3 billones)”.

COMENTARIO: esta tercera razón no constituye nada diferente a una pirueta mental inaceptable del gobierno. Según la lógica implícita en esta razón la emergencia económica y social se justificaría porque el Congreso no aprobó dos proyectos de financiamiento presupuestal presentados por el gobierno. La lógica disparatada de este argumento conduciría a sostener que basta con que el Congreso en la plenitud de sus facultades constitucionales y legales no apruebe una determinada ley para que esa desaprobación, automáticamente, se convirtiera en causal suficiente para decretar un estado de excepción constitucional.

Este procedimiento que encubre la inaceptable tesis de que si el gobierno no aprueba las leyes, lo que es una de sus prerrogativas, o si no las aprueba con el detalle y alcance de la propuesta gubernamental, ello se convierte en causal para pretender demostrar que se ha dado un hecho inesperado y emergente dentro de la organización financiera del país. Lo cual, por supuesto, es inaceptable. Conduciría ello a transformar el legislador ordinario en materia tributaria que es el Congreso por el legislador de excepción y permanente como se convertiría el ejecutivo al poder dictar decretos con fuerza de ley invocando simplemente la tesis de que los proyectos de ley originarios no fueron aprobados por el Congreso. 

La Constitución de 1991 permitió lo que no autorizaba la Carta política de 1886, a saber, que se presentaran proyectos de presupuesto desequilibrados a consideración de las cámaras. Pero agregó el constituyente del 96, que si las nuevas rentas solicitadas en la ley de financiamiento no fueren autorizadas por el Congreso entonces obligatoriamente el gobierno quedaba con la responsabilidad de reducir su programa de gastos de tal manera que se restableciera el equilibrio presupuestal que, transitoriamente, podía quedar consignado en el presupuesto básico que se debe presentar en los primeros 20 días de cada legislatura.

En esta ocasión el gobierno aduce que la no aprobación de la ley de financiamiento se convierte en un motivo justificativo del estado de emergencia económica y social de que trata el artículo 215 de la Carta. Nada más equivocado. Si el Congreso, por cualquier razón que sea no aprueba una ley de financiamiento su responsabilidad no es la de decretar un estado de excepción constitucional si no la de ajustar el programa de gastos a la disponibilidad real de recursos que le autoriza el presupuesto básico sin ley de financiamiento.

Acá radica el almendrón del tema a decidir por la honorable Corte Constitucional: que el Congreso no apruebe una ley de ninguna manera puede invocarse como un hecho emergente o inesperado dentro de la organización financiera y hacendística del país. 

1. La siguiente razón que invocan los considerandos del decreto ley 1390 del 22 de diciembre de 2025 aduce como hechos inesperados o emergentes los “desastres naturales causados por la actual ola invernal (decreto 1372 de 2024 de emergencia de desastres nacional por cambio climático y sus efectos)”

COMENTARIO: la evidencia de que no estamos en este caso frente a un hecho inesperado o emergente, lo proporciona la misma redacción del decreto. Se hace allí referencia a un decreto viejo ya de dos años, el 1372 de 2024, y a los constantes desastres naturales generados por el cambio climático. Los estragos del cambio climático no son un hecho nuevo ni emergente. Son la continuidad de una problemática ambiental continuada que ha venido sufriendo Colombia y la mayoría de los países. Por lo tanto, la manera de combatirla no puede esconderse detrás de declaratorias de emergencia económica y social de tipo general, sino que requiere políticas y medidas específicas. Se puede desde luego decretar una emergencia económica y social ante el evento inesperado de algún fenómeno natural de profundas repercusiones, como, por ejemplo, el estallido del Nevado del Ruiz que arrasó con la población de Armero y con más de 25 mil de sus habitantes. Pero en este caso como en otros similares el estado de excepción constitucional tiene que focalizarse en el problema mismo que se busca subsanar. No puede invocarse genéricamente problemas asociados a la crisis climática pretendiendo con ello justificar la excepcionalidad constitucional.   

1. La siguiente justificación de la emergencia económica la sintetiza el gobierno diciendo que el estado de emergencia económica y social se justifica porque hay “sentencias judiciales ejecutoriadas pendientes de pago”.

COMENTARIO: sentencias judiciales ejecutoriadas pendientes de pago no es, desafortunadamente, un hecho nuevo. Es un mal que de vieja data se expresa en las obligaciones incumplidas del estado colombiano. No estando entonces frente a una situación nueva o inesperada es inaceptable que las sentencias judiciales ejecutoriadas pendientes de pago se invoquen ahora como razón inesperada para darle sustento a un estado de excepción constitucional. Este es precisamente el tipo de males y penurias de nuestras finanzas públicas que el legislador ha querido que no se traten por mecanismos de excepción sino por ajustes regulares del manejo financiero del país. 

1. La razón adicional que se invoca en los considerandos del decreto ley 1390 del 22 de diciembre de 2025 hace referencia a “obligaciones atrasadas de origen legal (subsidios de servicios públicos eléctricos) y contractual (vigencias futuras, adquiridas antes del presente gobierno que se encontraban pendientes de pago y que deben pagarse en su totalidad)”.

COMENTARIO: El atraso en el pago de los subsidios o el incumplimiento de obligaciones contractuales plasmadas en el manejo que se le viene dando a las finanzas públicas no es de ninguna manera un hecho inesperado o emergente.

CONCLUSION SOBRE SUPUESTOS FÁCTICOS

Como queda demostrado en los numerales anteriores los presupuestos fácticos invocados no cumplen con los requisitos exigidos para la declaración de la emergencia económica. Ninguno de ellos puede ser calificado como inesperado o emergente. Prácticamente todos obedecen a obligaciones que ha ido adquiriendo el erario público, ya sea por decisiones jurisdiccionales, o porque el Congreso Nacional no aprobó en su momento las leyes de financiamiento que le fuero presentadas para su estudio.

Asunto de gran importancia lo constituye el alegato gubernamental de que se justifica la emergencia porque los proyectos de ley de financiamiento presupuestal no fueron aprobados por el Congreso. Sobre este particular vale la pena subrayar que el Congreso no tiene la obligación de aprobar los proyectos de ley de financiamiento que le sean presentados. A este respecto es bueno recodar lo que con toda claridad dice el artículo 55 del Estatuto Orgánico del Presupuesto: “si el presupuesto fuera aprobado sin que se hubiere expedido el proyecto de ley sobre los recursos adicionales a que se refiere el articulo 347 de la Constitución Política, el Gobierno suspenderá mediante decreto, las apropiaciones que no cuenten con financiación hasta tanto se produzca una decisión final del Congreso”.

Cosa que el Gobierno no hizo. No suspendió las partidas de gasto que se suponía iban a ser financiadas con las leyes de financiamiento. Y ahora aduce esa circunstancia como justificación de la declaración de emergencia. Se ha vulnerado entonces tanto el espíritu como el texto del artículo 347 como el artículo 55 del Estatuto Orgánico del Presupuesto que tiene, como se sabe, rango cuasi constitucional según lo ha definido la jurisprudencia de la Corte. 

1. Aduce también el gobierno como una justificación de la declaración de emergencia el “agotamiento a las alternativas de endeudamiento (regla fiscal) y cláusulas derivadas de las medidas unilaterales del gobierno de los Estados Unidos”.

Este considerando que lo podríamos catalogar dentro del capítulo de los presupuestos valorativos equivocados que ha utilizado el gobierno hace evidente la invocación de medidas previas adoptadas por el mismo gobierno como fue la suspensión de la regla fiscal; o de otras derivadas (no por motivos emergentes o inesperados) sino por el deterioro de las relaciones financieras de Colombia con los Estados Unidos de América.

Menciona también el decreto matriz de la declaración de emergencia económica (decreto legislativo 1390 de 22 de diciembre de 2025), “el crecimiento inercial y sostenido del gasto público. 

Es evidente que una gran porción de los gastos presupuestales es inercial y por lo tanto inflexible. Esta es una vieja preocupación repetida desde hace décadas en los estudios de hacienda pública colombiana. Una buena porción de los gastos que se incluyen en el presupuesto de apropiaciones son ordenados por la misma Constitución o por la ley. Pero las cosas hay que ponerlas en sus justas proporciones. El monto de nuevas rentas que negó el Congreso al no aprobar la ley de financiamiento es menor al 3% del presupuesto global considerado como un todo. De manera que no es correcto afirmar que haya que recurrir a la emergencia económica y social porque la estructura de gastos del presupuesto nacional es inflexible. Con un poco de disciplina y de buen juicio se hace perfectamente posible cumplir con los gastos de ineludible observancia y, como se ha dicho reducir menos del 3% del programa de gastos para dar cumplimiento al mandato ya citado del artículo 50 del Estatuto Orgánico del presupuesto. 

CONCLUSIONES SOBRE EL CONTENIDO VALORATIVO Y DE SUFICIENCIA DE LA EMERGENCIA

Cuando se mira en conjunto la situación de las finanzas públicas del país no es difícil concluir que ni la declaración de la emergencia económica (At. 215), ni las razones invocadas para sustentarla resultan solidas a la luz de teoría general de los estados de excepción y ninguna de ellas cumple con el requisito de constituirse como un hecho emergente o nuevo.

Durante los últimos dos años las finanzas públicas del país vienen de tumbo en tumbo, con altos déficit, y en no pocas ocasiones lo que ha venido haciendo el gobierno es dilatar el problema (pero no su solución) de un año a otro.